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23. Dezember 2020   Wirtschaft

Die Europäische Zentralbank muss unabhängig bleiben

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Mit seinem Urteil zum Staatsanleihekaufprogramm hat das Bundesverfassungsgericht die Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank infrage gestellt und den Handlungsspielraum zur Erfüllung ihres Mandats eingeschränkt.

 

Die Europäische Zentralbank (EZB) wurde nach dem Vorbild der Bundesbank als in besonderem Maße unabhängige Institution geschaffen. So haben sich beispielsweise die Regierungen der Mitgliedstaaten in Art. 130 AEUV vertraglich dazu verpflichtet, keinen Einfluss auf die Wahrnehmung der Aufgaben der EZB-Organe oder der nationalen Zentralbanken zu nehmen.

Durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) vom März 2020 droht nun Einflussnahme durch die Hintertür: Das Gerichtsurteil verpflichtet zum einen die EZB, die Verhältnismäßigkeit ihres Staatsanleihekaufprogramms zu prüfen und darzulegen. Zum anderen verpflichtet es die Bundesregierung und den Bundestag, auf diese Verhältnismäßigkeitsprüfung hinzuwirken. Das BVerfG fordert dabei insbesondere, zwischen geldpolitischen und wirtschafts- bzw. fiskalpolitischen Auswirkungen wie „Staatsverschuldung, Sparguthaben, Altersvorsorge, Immobilienpreise, das Überleben wirtschaftlich nicht überlebensfähiger Unternehmen“ abzuwägen.

 

Das Urteil ordnet dabei nicht die Anleihenkäufe selbst als unzulässig ein, sondern eine etwaige Nichtberücksichtigung möglicher Nebeneffekte. Das Gericht begründet dies damit, dass Anleihenkäufe wirtschafts- und fiskalpolitische Auswirkungen haben könnten, die nicht in das Aufgabengebiet der EZB fallen.

Interessanterweise schreibt das Gericht jedoch nicht die Prüfung der Verhältnismäßigkeit möglicher wirtschaftlicher oder fiskalischer Folgen vor, sondern fordert eine Abwägung von währungspolitischen Zielen mit „den damit verbundenen wirtschafts- und fiskalpolitischen Auswirkungen“. Dieser sprachliche Unterschied verdeutlich, dass hier von einer gezielten politischen (ultra vires) Betätigung abseits des eigentlichen Aufgabengebiets ausgegangen wird. Dies mache eine Verhältnismäßigkeitsprüfung nötig.

 

Diese Argumentation fußt auf zwei nicht nachvollziehbaren Annahmen: Zum einen wird davon ausgegangen, dass die Art einer politischen Maßnahme an den Auswirkungen festgemacht werden sollte und nicht anhand der eingesetzten Instrumente. Zum anderen wird unterstellt, man könne Wirtschafts- und Geldpolitik anhand ihrer Wirkung strikt voneinander trennen. Diese Annahmen verkennen jedoch völlig, dass politische Maßnahmen fast immer Auswirkungen jenseits ihres eigentlichen Politikfelds haben. Familienpolitische Maßnahmen haben Effekte auf das Arbeitsangebot, umweltpolitische Maßnahmen beeinflussen Investitionen, Fiskalpolitik kann auf die Preisbildung einwirken. So haben auch geldpolitische Maßnahmen stets wirtschaftliche Effekte, die sich nicht allein in der Inflation niederschlagen. Jede Art geldpolitischer Intervention beeinflusst Konjunktur, Investitionsverhalten, Arbeitsmärkte oder die Zinsbelastung der Staatshaushalte. Dies galt bereits für die Maßnahmen der Bundesbank im vergangenen Jahrtausend und gilt ebenso für die sogenannten „unkonventionellen“ Maßnahmen der heutigen Zeit.

 

Mehr noch: Geldpolitik kann eben nur dann ihre Transmissionsmechanismen auf die Preisbildung nutzen, wenn sie in die Wirtschaft eingreift. So wirkt expansive Geldpolitik nur dann inflationär, wenn es durch eine Reduzierung der Kapitalkosten zu erhöhter Investitions- und Geschäftstätigkeit kommt und die gestiegene Nachfrage zu Preiserhöhungen führt. Durch die zusätzliche, einschränkende Abwägung der wirtschafts- und fiskalpolitischen Auswirkungen der EZB-Maßnahmen werden grundsätzliche Wirkungskanäle der Geldpolitik infrage gestellt. Es macht daher wenig Sinn, die Maßnahmen der Zentralbank anhand ihrer ökonomischen Wirkungsfelder zu verorten. Sinnvoller erscheint hingegen ein Blick auf die Wahl der Instrumente: Der Aufkauf von Anleihen ist gemäß Art. 18 der Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken zulässig und stellt auch im Fall des Staatsanleihekaufprogramms laut BVerfG keine monetäre Staatsfinanzierung dar.

 

Was folgt nun aus dem Urteil aus wirtschaftspolitischer oder polit-ökonomischer Sicht? Zwar sind Zentralbank und Politik ihren durch das BVerfG auferlegten Verpflichtungen rasch nachgekommen – das Gericht stellt jedoch ganz grundsätzlich die Unabhängigkeit der Geldpolitik infrage. Es bleibt künftig unklar, nach welchen Kriterien die Zentralbank überhaupt weitere Ziele in ihre „wertende Gesamtbetrachtung“ einbeziehen kann und muss. Gemäß Art. 127 AEUV ist sie zunächst allein dem Ziel der Preisstabilität verpflichtet. Nur wenn dieses nicht beeinträchtigt wird, darf sie „die allgemeine Wirtschaftspolitik in der Union“ unterstützen. Wenn nun künftig stets auch immer wirtschaftspolitische Auswirkungen mitbedacht werden müssen, kann die EZB ihr Mandat nicht mehr frei ausüben.

 

Dies zeigt auch, dass sich die Geldpolitik möglichst auf Preisstabilität konzentrieren sollte. Als „unelected power“ sollten Zentralbanken einen klar definierten Auftrag und Instrumentenkasten haben, um wirklich demokratisch akzeptabel unabhängig agieren zu können. Dies ist insbesondere in einem sehr heterogenen Währungsraum wie der Eurozone nötig. Allein die jährliche Inflationsrate der Eurozone schwankt beispielsweise im Oktober 2020 zwischen minus 2 % in Griechenland bis plus 3,8 % in Polen. Je mehr Geldpolitiker sowohl die Interessen der schwäbischen Hausfrau als auch des griechischen Finanzministers beachten müssen, umso stärker werden sie zum Spielball der unterschiedlichen politischen Interessen und damit direkter oder indirekter politischer Einflussnahme ausgesetzt.

Das Ziel in Art. 127 AEUV, „die allgemeine Wirtschaftspolitik in der Union“ zu unterstützen, ist derart unspezifisch formuliert, dass eine zu starke politische Betätigung in diesem Bereich einer demokratischen Legitimierung bedürfte. Neuerdings soll (und möchte) die EZB beispielsweise auch für Umweltpolitik zuständig sein. Die Erfahrungen aus der Zeit der Bundesbank zeigen jedoch, wie durch eine Fokussierung auf das Hauptziel der Preisstabilität die Unabhängigkeit der Geldpolitik sichergestellt werden kann.

 

Autor

Prof. Dr. Michael Hüther ist seit Juli 2004 Direktor und Mitglied des Präsidiums beim Institut der deutschen Wirtschaft. Er absolvierte sein Studium der Wirtschaftswissenschaften sowie der mittleren und neuen Geschichte an der Justus-Liebig-Universität Gießen. Nach Abschluss des Promotionsverfahrens wurde er 1991 Wissenschaftlicher Mitarbeiter und 1995 Generalsekretär des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung. 1999 wechselte er als Chefvolkswirt zur DekaBank und wurde 2001 Bereichsleiter Volkswirtschaft und Kommunikation. Seit August 2001 ist er Honorarprofessor an der EBS Business School in Oestrich-Winkel und seit April 2019 Vorsitzender des Aufsichtsrates der TÜV Rheinland AG. Im akademischen Jahr 2016/17 und im Herbst 2019 war er Gerda Henkel Adjunct Professor im Department of German Studies an der Stanford University, CA, USA.

 

Bild: Institut der deutschen Wirtschaft e.V.

 

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