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30. Dezember 2020   Wirtschaft

Die Reichweite des Verbots der monetären Staatsfinanzierung

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Im Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 5.5.2020 („PSPP“, Az. 2 BvR 859/15) wird in Auseinandersetzung mit dem EuGH-Urteil vom 11.12.2018 die Reichweite der monetären Staatsfinanzierung und ihres Verbots gem. Art. 123 AEUV (Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union) näher ausgeleuchtet, ohne dass von einer definitiven Klärung gesprochen werden kann.

 

Indessen hat der Zweite Senat in dem Urteil vom 5.5.2020 mit der zur Bestimmung des offenkundigen und strukturell relevanten Kompetenzverstoßes erforderlichen Klarheit dargelegt, welche Minimalia der Gestaltung bei der Durchführung von Anleihenaufkäufen zu beachten sind, um dem Verbot der monetären Staatsfinanzierung „zu entgehen“.

 

Dazu sei erforderlich, dass

-     ungeachtet der von der EZB bekannt gegebenen Information eine Konkretisierung der Angaben im Hinblick auf die Wertpapierkennnummer (ISIN) nicht erfolgt,

-     das Volumen der Ankäufe im Voraus begrenzt ist,

-     die vom Eurosystem getätigten Käufe nur in aggregierter Form bekannt gegeben werden,

-     eine Obergrenze pro Emission von 33 % eingehalten wird,

-     Ankäufe nach dem Kapitalschlüssel der nationalen Zentralbank getätigt werden,

-     nur solche Anleihen erworben werden, die ein bestimmtes Mindest-Rating haben und damit Zugang zum Kapitalmarkt besitzen,

-     die Ankäufe begrenzt oder eingestellt und erworbene Schuldtitel wieder dem Markt zugeführt werden müssen, wenn eine Fortsetzung der Intervention zur Erreichung des geldpolitischen Ziels (Inflationsrate) nicht mehr erforderlich ist.

 

Der Zweite Senat stellt in seinem Urteil vom 5.5.2020 weiter klar, dass sich die Frage, ob ein Programm wie das PSPP eine offenkundige Umgehung von Art. 123 Abs. 1 AEUV darstelle, nicht an der Einhaltung eines einzelnen Kriteriums, sondern nur auf der Grundlage einer wertenden Gesamtbetrachtung entscheide.

Dabei komme der Beachtung der Kaufobergrenze von 33 % je Emission und der Einhaltung des Kapitalschlüssels deshalb große Bedeutung zu, weil hierdurch verhindert werden könne, dass selektive Käufe zugunsten eines Mitgliedlandes getätigt und das Eurosystem Mehrheitsgläubiger eines Mitgliedslandes werde.

 

Mittlerweile ist aufgrund der Forschungsarbeit von Havlik/Heinemann (siehe ZEW expert brief 20-11 vom 13.7.2020) erwiesen, dass es bereits im PSPP-Programm zu signifikanten Abweichungen von den beiden vorgenannten Grenzen bzw. dem Kapitalschlüssel zugunsten einzelner Länder gekommen ist, ohne dass diese Abweichungen im Rahmen der Re‑Investition angefallener Zinsen und getilgter Beträge ausgeglichen worden sind. Dies dürfte die Annahme des Zweiten Senats infrage stellen, dass – wie seinem Urteil vom 5.5.2020 tatsächlich zugrunde liegt – der Kapitalschlüssel beim PSPP strikt beachtet worden ist.

 

Was sich für das PSPP schon nicht in Übereinstimmung mit den eigenen Postulaten an die Konformität mit Art. 123 AEUV befand, gilt umso mehr für das PEPP.

Denn nach den Bekundungen der EZB (vgl. EZB-Beschluss vom 24.3.2020 a. a. O. Erwägungsgrund 5) wird bei der bisherigen PEPP-Kaufpraxis vom Kapitalschlüssel der EZB gemäß Artikel 29 der EZB-Satzung abgewichen:

 

„Ein flexibler Ansatz bei der Zusammensetzung der Ankäufe im Rahmen des PEPPs ist jedoch unerlässlich, um zu verhindern, dass die gegenwärtigen Erschütterungen der aggregierten Zinsstrukturkurve von Staatspapieren im Euro-Gebiet zu weiteren Erschütterungen bei der risikofreien Zinsstrukturkurve im Euro-Raum führen und um sicherzustellen, dass das Programm in der Gesamtschau sämtliche Länder des Euroraums erfasst.“

 

Diese Aussage bedeutet, dass zur Unterstützung einzelner Länder u. U. ein Volumen von Schuldtiteln gekauft werde kann, das über den Pro-rata-Anteil gemäß Kapitalschlüssel hinausgeht.

Die Märkte haben trotz der z. T. unklaren Formulierung den PEPP-Beschluss als eine radikale Entgrenzung der bisherigen Modalitäten der Ankaufspolitik angesehen, sodass die Zinsspreizungen zwischen Bundesanleihen und italienischen Staatsanleihen sofort abflachten.

 

Die EZB will also unabhängig vom Kapitalschlüssel bestimmten Hochschuldenländern durch Anleihenkäufe den Kapitalmarktzugang erhalten. Sie beansprucht für sich das Recht, in einzelnen Ländern des Eurogebiets die „reibungslose Transmission der Geldpolitik“ sicherzustellen. So heißt es im PEPP-Beschluss vom 24.3.2020:

 

„Das Euro-System wird nicht dulden, dass in einem Land des Euro-Währungsgebiets Risiken für die reibungslose Transmission der Geldpolitik bestehen.“ (vgl. EZB-Beschluss vom 24.3.2020 a. a. O. Erwägungsgrund 6)

 

Dies ist eine Selbstermächtigung der EZB, Mitgliedsländern der Eurozone selektiv und quantitativ nahezu unbegrenzt durch Kauf ihrer Anleihen zu „helfen“.

Auch die anderen Bedingungen des BVerfG-Urteil vom 5.5.2020 (und auch des OMT-Urteils des Europäischen Gerichtshofs), um nicht unter das Verbot der monetären Staatsfinanzierung zu fallen, werden beim PEPP nicht respektiert. Denn

 

-     das Volumen der Ankäufe beim PEPP ist im Voraus nicht begrenzt ist. Die Volumengrenze von 750 Mrd. Euro im Beschluss vom 24.3.2020 galt nur bis zum Ende des Jahres 2020 und konnte noch während ihrer Laufzeit vergrößert werden. Dies ist mittlerweile erfolgt. Die Aufstockung der Kaufermächtigung auf insgesamt 1,35 Billionen Euro bis zum 30.6.2021 unterliegt wie bisher demselben Vorbehalt einer jederzeitigen quantitativen und zeitlichen Korrektur. 

 

-     das Halten von Staatsanleihen bis zur Endfälligkeit, die im Rahmen eines Anleihenkaufprogramms erworben worden sind, hatte das Bundesverfassungsgericht indessen als Beleg für den Verstoß gegen das Verbot der monetären Staatsfinanzierung gem. Art. 123 Abs. 1 AEUV gewertet vgl. BVerfG Urteil vom 05.5.2020, Rz. 192). Bislang gibt es keine Anzeichen dafür, dass beim PEPP die erworbenen Anleihen nicht bis zur Endfälligkeit gehalten werden.

 

Es ist unter dem Gesichtspunkt der monetären Staatsfinanzierung ferner Folgendes beunruhigend:

 

-     Staatsanleihen Griechenlands, deren Rating sich auf Junk-Niveau befindet, werden erstmals seit der Krise 2007/2008 in ein Anleihenkaufprogramm einbezogen. Sowohl das Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 11.12.2018 (PSPP) in Fortsetzung des OMT-Urteils als auch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 5.5.2020 verbieten die Einbeziehung von Staatspapieren zweifelhafter Bonität und dies aus gutem Grunde: Der Erwerb von Staatsanleihen, deren Rückzahlung höchst unsicher ist, mit Zentralbankgeld ist als ein typischer Fall monetärer Staatsfinanzierung anzusehen.

 

-     Ausweislich von Artikel 2 des Beschlusses der EZB vom 24.3.2020 dürfen in Abweichung zum PSPP-Programm nunmehr auch marktfähige Schuldtitel mit einer Restlaufzeit von weniger als 70 Tagen (also Geldmarktpapiere) erworben werden.

 

Mit diesen Lockerungen der Bonitätsanforderungen hat die EZB das Eurosystem zu einer „Deponie“ für bonitätsschwache Wertpapiere potenziell insolventer Staaten gemacht.

 

Dies alles scheint die EZB nicht zu beunruhigen. Ihr running mate im Vorstand, Isabel Schnabel, einst Ordinaria für Finanzökonomie an der Universität Bonn, hält inflationäre Plädoyers für die Verhältnismäßigkeit des PEPP, um die deutsche Öffentlichkeit zu besänftigen. Der stellvertretende Vorsitzende der Bankenaufsicht in der EZB, Yves Mersch, ein williges Instrument aus einem kleinen Land, attestierte dem PEPP auf ECB Legal Conference am 2.11.2020 die Vereinbarkeit mit Art.123 AEUV. Ein Plädoyer pro domo, das die Glaubwürdigkeit der EZB nicht verbessern wird.

 

 

Autor

Markus C. Kerber ist promovierter Jurist und habilitierter Finanzwissenschaftler. Er lehrt als Professor für Wirtschaftspolitik und öffentliche Finanzwirtschaft an der TU Berlin sowie als Gastprofessor an europäischen Universitäten (Institut d’Études Politiques, Paris, Université Panthéon-Assas, Warsaw School of Economics). Kerber hat als Verfahrensbevollmächtiger 7 Verfassungsbeschwerden vor dem BVerfG und dem EuGH vertreten.

 

Bild: Europolis


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