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9. Januar 2019   Standpunkt

Eine Rückversicherung für Europa

Hther Portrt

Als Vollendung der Bankenunion wird auf europäischer Ebene seit einiger Zeit eine supranationale Einlagensicherung gefordert – also eine Absicherung, die bisherige nationale Lösungen ersetzt und einen Einlegerschutz in Form einer EU-übergreifenden Versicherung garantiert. Problematisch ist eine solche gemeinsame Absicherung aufgrund der asymmetrischen Risikoverteilung zwischen den EU-Mitgliedsstaaten sowie deren unterschiedlich gewachsenen nationalen Systemen. Sinnvoller ist daher ein anreizorientiertes und EU-weites gemeinsames Rückversicherungssystem, das erst dann greift, wenn die nationalen Systeme ausgeschöpft sind.

 

Gemäß ihrer ursprünglichen Blaupause sollte die europäische Bankenunion neben gemeinsamer Aufsicht und gemeinsamer Bankenabwicklung von Anfang an auf einer dritten Säule ruhen: der gemeinsamen Einlagensicherung. Während Bankenaufsicht und Bankenabwicklung seit 2014 fest auf EU-Ebene verankert sind, kam es zwischen den Mitgliedsstaaten bezüglich der Einlagensicherung nur zu einem Minimalkonsens in Form einer neuen Einlagensicherungsrichtlinie. Diese hat zwar den Mitgliedsstaaten Mindeststandards für ihre nationalen Einlagensicherungssysteme auferlegt, aber kein supranationales Sicherungssystem geschaffen. Eine mögliche Kapitalflucht, etwa aus Italien nach Deutschland, sollten mehrere italienische Institute in Schieflage geraten, würde so nicht verhindert.

 

Würden die Europäer gemeinsam für Einlagen haften, wären diese unabhängig vom Sitz der jeweiligen Geschäftsbank sicher, Kapitalflucht und „Bank Runs“ wäre ein Riegel vorgeschoben. Die Europäische Kommission drängt daher immer wieder auf eine zeitige Lösung. Schließlich will man einen wettbewerbsfähigen europäischen Markt für Finanzintermediation schaffen, der nicht an der nationalen Beherrschbarkeit von Risiken halt macht.

Denn tatsächlich zeigt sich die „too-big-to-fail“-Problematik mit Blick auf die Größenverhältnisse zwischen Bilanzen europäischer Geschäftsbanken und der nationalen Wirtschaftsleistung: So macht die Banco Santander ganze 124 % des spanischen BIP aus. In Frankreich liegt das Verhältnis für BNP Paribas und Crédit Agricole bei 86 % respektive 75 %. Ein Bankenkollaps hätte der schieren Größe dieser Institute wegen horrende Folgen – die Mittel der einzelnen Mitgliedsstaaten wären unzureichend. Beherrschbarer stellen sich die Risiken dieser einzelnen Großbanken erst für den gesamten EU-Binnenmarkt dar: In Bezug auf das EU-weite BIP sinkt das Verhältnis auf 15 bis 20 %. Mehr Risikoteilung im Tausch für einen international wettbewerbsfähigen Bankenmarkt lautet daher die vielfach vorgetragene Argumentation.

 

Erste Voraussetzung: Bereinigung von Altlasten

Widerstand gegen ein europäisches Einlagesicherungssystem kam und kommt insbesondere aus Deutschland. Gefürchtet wird eine weitere Vergemeinschaftung von asymmetrisch verteilten Risiken.

Tatsächlich verdeutlicht eine Auswertung des Instituts der deutschen Wirtschaft von 76 großen und systemrelevanten Banken aus dem Euroraum das Problem: So gibt es eine Minderheit von 13 % der Banken, deren Bücher zu einem Fünftel aus latent ausfallgefährdeten Krediten bestehen. 20 % der europäischen Problemtitel bündeln sich in diesen Instituten. Keine Bank mit einem Anteil von 25 % oder mehr an Problemkrediten im Jahr 2012 hat es vollbracht, ihre Kreditqualität bis zum Jahr 2017 zu verbessern.

Zudem hat sich die Kreditqualität bei allen Banken mit einem Anteil an Problemkrediten zwischen 20 und 25 % im Jahr 2012 bis zum Jahr 2017 verschlechtert. In Zypern und Griechenland wäre sogar eine Rekapitalisierung in Höhe von 10 respektive 8 % des BIP vonnöten. Doch auch in Deutschland liegen die Risiken bei rund 3 % des BIP. Dass die Institute sich aus eigener Kraft aus diesem Dilemma befreien können, erscheint derzeit unrealistisch.

 

Zweite Voraussetzung: EK-Vorschriften für Staatsanleihen

Während die Kreditvergabe an Unternehmen seit der Finanzkrise stagnierte, nahm der Bestand an Staatsanleihen kräftig zu. So nahm das Volumen an Unternehmenskrediten in den Jahren 2016 und 2017 um jeweils durchschnittlich 1,4 % zu, während der Bestand an Staatsanleihen um 15,7 % anstieg.

Insbesondere die hohen Investitionen in Staatsanleihen des eigenen Landes einiger Institute stehen einer europäischen Einlagensicherung im Weg. Bei italienischen Banken machen diese momentan 10,1 % der Bilanzsumme aus, in Portugal 8,8 % und in Spanien 7,4 %.

Um solche Klumpenrisiken zu entzerren, müssten Staatsanleihen in der EU nicht mehr als grundsätzlich risikofrei eingestuft werden. Eine Grundvoraussetzung für die europäische Einlagensicherung wäre demnach eine risikogewichtete Eigenkapitalvorschrift für das Halten von Staatsanleihen.

 

Erfolgreiche nationale Systeme respektieren

Ein weiteres von der EU-Kommission vorgebrachtes Mantra ist die Vereinheitlichung der vorherrschenden Vielfalt der nationalen Bankensysteme und damit auch der jeweiligen Einlagensicherungen. Insbesondere die deutsche Dreiteilung aus Genossenschaftsbanken, Sparkassen und Privatbanken sowie deren unterschiedlich organisierte und strikt voneinander getrennte Einlagensicherung trifft auf Unverständnis. Deutschland sei „overbanked“ und hätte ein „too-many-to-fail“-Problem. Da die drei Gruppen ihre Einlagensicherung untereinander organisieren, besteht tatsächlich eine systemische Ansteckungsgefahr, die mit einem europäisch übergeordneten System abgelöst würde.

Missachtet wird dabei jedoch, dass die Sicherungssysteme der Genossenschaftsbanken und der Sparkassen eine direkte Ausprägung des zugrundeliegenden Geschäftsmodells sind. Dieses hat sich in der Vergangenheit als sehr robust und erfolgreich erwiesen, es stellt für die Institute einen komparativen Vorteil dar. Deutsche Sparkassen und Genossenschaftsbanken dafür zu bestrafen, dass anderswo in Europa weniger funktionale Systeme ausgebildet wurden, kann nicht der richtige Weg sein. Vielmehr sollte Brüssel dort ansetzen, wo die Probleme bestehen.

 

Eine anreizkompatible Rückversicherung schaffen

Dem Subsidiaritätsprinzip folgend überzeugt ein übergreifendes Rückversicherungssystem, das erst greift, sobald eine nationale Einlagensicherung ausgeschöpft ist und letztlich den Steuerzahler schützt. Verlängert würde so die Sicherungskaskade der Bankenunion von der Eigenkapitalunterlegung bis zur Abwicklung, ohne erfolgreiche nationale Systeme auszuhebeln.

Finanziert würde eine solche Rückversicherung über Beiträge aller europäischen Banken, die sich an einer länderspezifischen sowie institutsspezifischen Komponente orientieren. Wer sich an alle Maßnahmen der Risikovorsorge hält und seine Problemkredite sukzessive abbaut, erhält eine günstigere Prämie. So kann verhindert werden, dass Banken mit hohen Risiken in einer gemeinsamen Versicherung „free-riding“ betreiben oder aber gänzlich aus dem System ausgeschlossen werden. Freilich müssen die Institute ihre Altlasten zu einem gewissen Grad abgebaut haben und der gemeinsamen Aufsicht Eingriffsrechte gewähren, um prohibitiv hohe Prämien zu verhindern.

Denn das hat die europäische Vergangenheit gezeigt: Risikoteilung funktioniert nur bei ausreichender Kontrolle. Dass sich ein Kompetenztransfer auf europäische Ebene jedoch in der aktuellen politischen Lage in Europa und insbesondere mit der aktuellen italienischen Regierung machen lässt, erscheint unwahrscheinlich. Jeglichen Vertrauensvorschuss hat diese in kürzester Zeit verspielt.

 

Prof. Dr. Michael Hüther

 

Autor

Prof. Dr. Michael Hüther ist seit Juli 2004 Direktor und Mitglied des Präsidiums beim Institut der deutschen Wirtschaft. Er absolvierte sein Studium der Wirtschaftswissenschaften sowie der mittleren und neuen Geschichte an der Justus-Liebig-Universität Gießen. Nach Abschluss des Promotionsverfahrens wurde er 1991 Wissenschaftlicher Mitarbeiter und 1995 Generalsekretär des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung. 1999 wechselte er als Chefvolkswirt zur DekaBank und wurde 2001 Bereichsleiter Volkswirtschaft und Kommunikation. Seit August 2001 ist er Honorarprofessor an der EBS Business School in Oestrich-Winkel. Im akademischen Jahr 2016/17 war er Gerda Henkel Adjunct Professor im Department of German Studies an der Stanford University, CA, USA.

 

 




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